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公务员聘任制,路在何方?

发布时间:2019-03-06 09:32

  盘活公务员资源。不能仅仅靠公务员聘任制,而要将扩充职业阶梯、精细化分类管理、强化绩效管理、畅通退出机制同步进行才能取得实效。


  今年“两会”期间,人保部部长在记者会上面对中外记者表态,继续支持公务员聘任制探索,鼓励先行试点的地方为将来全国推行聘任制公务员提供借鉴。常任制是“铁饭碗”,而聘任制被形象地比喻为“瓷饭碗”。


  一时“聘任制公务员”再次被媒体关注,成为热点话题。乐观派对“瓷饭碗”寄予厚望,认为能打破“官本位”,解决“天花板”问题,发挥“鲶鱼效应”,畅通退出机制等等;忧虑派呼吁要“破”更要“立”,还有悲观派认为聘任制不过是“冷饭热炒”,认为早在2006年《公务员法》已规定聘任制,出台6年之久,始终“只听楼梯响,不见人下来”。


  掐指算来,“聘任制”提出已近20年。1993年,《国家公务员暂行条例》中规定对部分职务实行聘任制,2002年,中共中央下发的《党政领导干部选拔任用工作条例》也规定了党政机关部分专业性较强的领导职务实行聘任制;同年,吉林、珠海、深圳等一些地方政府就开始尝试“政府雇员”制度,如2002年6月吉林省出台《雇员管理试行办法》。一般来说,政府雇员不是公务员身份,不占用行政编制,不具有行政职务,不行使行政权力,完全按契约化管理,只从事某项专业性工作。2006年,《公务员法》第一次从法律上确立了聘任制公务员,第十六章共六条规定了公务员聘任的适用范围、聘任方式、管理方式以及纠纷解决机制。聘任制公务员主要针对专业性较强的职位和辅助性职位。与政府雇员不同,聘任制公务员同样也是国家公务员,占用行政编制,与考任制、委任制、选任制公务员一样。2007年国家人事部确定在深圳和浦东开展全国试点。2011年,人社部《关于印发聘任制公务员管理试点办法的通知》下发,2012年,江苏、河南、四川、湖北等地纷纷开始试点。


  探路者的摸索


  深圳:新进公务员一律聘任


  深圳聘任制职位主要针对两种,一种是专业性较强,承担一定专业管理职能的职位,如建设、规划、环境保护、法律、信息技术等。另一种是事务性较强,属于辅助从属性质的职位,如材料受理、行政接待管理等。《深圳市行政机关聘任制公务员管理试行办法》明确:对于承担阶段性任务、专项任务的,机构编制部门在核定编制时应当明确编制的使用期限。并且,聘任制公务员职位空缺不得使用委任制公务员。聘任制公务员一般实行公开招聘,但也可以选聘,主要针对专业适用面较窄、应聘人选来源较少且难以形成竞争,或者其他性质特殊的专业类职位。深圳为聘任制公务员建立职业年薪制度。


  2010年1月起,深圳市聘任制公务员又有“大动作”,所有新进入行政机关的公务员一律实行聘任制。深圳新进公务员全员聘任制是一种大胆的尝试,是基于行政编制稀缺与“能进不能出”的背景。一般说来,市长手上有若干资源,一是土地,二是税收,三是机构编制。每个省的行政编制总量由中央确定,数量既定,编制是反向的,用了就没有了,如果是常任制公务员,进入了任期就将近40年,退出很难,每人每年几万元,是刚性支出。


  顺德:注重权益保障


  2011年,顺德新招的54名公务员实行聘任制。顺德实行大部制后,公务员晋升的“天花板”问题更加突显。作为公务员分类管理试点区,顺德区行政执法类和专业技术类建立了与行政职务级别脱钩的独立职务序列,独立的职务序列比较好地解决了公务员在基层工作的职级晋升、待遇增长问题。公务员聘任制是基于分类管理的基础上,2011年的首批聘任制公务员主要是一线执法人员。聘任制公务员执行与在职类委任制业高端人才,并透出信息,经考核特别优秀的,通过一定的程序可以转委任制。


  作为试点区,2007年12月,浦东首次向社会公开招聘6个公务员职位,职位类型集中在金融规划、经济分析、教育管理等专业性较强的领域,意在网罗社会上优秀的专业高端人才服务政府。浦东发改委金融规划和金融战略研究岗位要求相关行业7年以上工作经验,且包括2年以上管理工作经验,最好具有正规欧美、日本学校研究生学历以及海外知名金融机构工作背景,该职位在当年,最高可以提供40万元的年薪。可就是这公务员相同的职务序列和薪酬制度。聘任制公务员将实行地方年公积累金制度,这是在社会养老保险基础上的补充养老保险制度。


  顺德公务员聘任制非常注重权益保障。作为契约管理平等的双方,《顺德区行政机关聘任制公务员管理试行办法》明确聘任制公务员患病或者非因工负伤医疗期满后,不能从事原工作的或合同所依据的客观情况发生重大变化,致使合同无法继续履行这两种情况下,聘任机关单方面解除聘任合同,将给予经济补偿,并明确了补偿标准。同时,对聘任制公务员连续工作多年,临近退休,避免被“炒鱿鱼”,详细明确了应订立至该公务员退休的合同的相关规定。


  浦东:高端人才路线


  浦东聘用制公务员不但占用行政编制,而且可以有职务。这与深圳、顺德聘任制公务员与职务脱钩很不一样。与浦东相似的,还有温州,温州公开招聘宏观经济管理、城市规划、建筑结构工程等专个职位在2008年招聘结束时唯一空缺。一是年薪相比金融机构仍有差距,二是限定的条件太细。浦东试图通过猎头物色,直到2009年4月,终于招到了合适的人才。


  综观三个典型的试点地区,深圳聘任制给全国贡献了智慧,尤其是在将公务员分类管理改革与聘任制公务员制度同步推进方面。但是,新进公务员一律聘任值得商榷,《公务员法》明确了聘任制公务员的范围,聘任制公务员主要是吸引专业人才,同时解决“能进能出”的部分问题,寄希望于“聘任制”解决退出机制问题,是小马拉大车。也有学者担忧全盘皆“瓷”,矫枉过正。因为公务员常任制的优点是人员的稳定性和延续性,常任制是主体,聘任制是补充。聘任制是有范围的,还远不能实现“能者上,庸者下”的功能。切忌将聘任制变成“一聘定终生”的做秀式“改革”。


  顺德注重保障聘任制公务员的权益,这抓住了聘任制公务员制度软肋。在传统的政府雇用关系中,政府确定任用资格和雇用条件,被任用当事人没有讨价还价的权利。从常任制到聘任制,政府与公务员有一个关系的深层次转变,双方法律地位趋于平等。但是,在现实背景下,政府处于强势,聘任制公务员处于弱势。制度设计时考虑弱势一方的权利是制度有效落实的保障。受新公共管理运动影响的西方国家,雇用制公务员制度盛行后,将企业集体谈判制度引入了政府人事管理之中,政府作为雇用方,工会作为雇员方,双方通过谈判决定雇用关系。在英国,执行机构首席执行官通过公开竞争招聘产生,可能由高级公务员担任,也可能由私营公司高级主管担任,都是以固定期限合同形式,政府与个人单独商谈。


  浦东聘任制主打“高端人才”牌,与当今世界国家的竞争在于人才竞争的大背景相关,而政府能够立足长远,提高国家治理能力,需要大量优秀人才。但是目前政府在专业技术水平要求高、技术权威性、低替代性的职位吸引人才面临困境,正如访谈中一位官员感叹:“在目前僵化的人事制度下,专业水平要求高的岗位,是人才的不会来,来了的肯定不是人才。”所以,公务员聘任制最大的任务是要吸引高端专业人才服务政府,从而更好地服务社会。


  警惕认识上的误区


  公务员聘任制试点将在全国范围内推开,人社部《聘任制公务员管理试点办法》下发一年,过去的一年,不少地区和部门都跃跃欲试,酝酿试点工作的开展,在公务员聘任制全面推开前,需警惕公务员聘任制的误区,消除认识上的误解。


  误解一:聘任制是打破“官本位”。聘任制的范围是有限的,公务员聘任制是以打破“官本位”为前提,寄希望聘任制能打破“官本位”是本末倒置。公务员聘任制的有效实行要以公务员分类为基础,保障不同类别公务员有不同的职业阶梯,都有职业发展的前景。我国公务员分类、分层、分级精细化管理欠账太多,过于粗放。西方公务员制度完善的国家,都经历了粗放→精细→弹性的过程,我国公务员制度改革需先立后破,类别精细化与管理规范化是前进过程中的必经之路。西方国家聘任制盛行的背景是精细化过度、繁文缛节严重,引入聘任制是为了人事管理的弹性与灵活性。而我国的背景大不相同,分类不够精细化与管理不够规范化并存,我国试点公务员聘用制避免“画饼充饥”。


  误解二:解决行政编制紧张。有的人认为聘任制是为了解决行政编制紧张问题,聘任制公务员是编外人员。事实上,聘任制公务员与委任制公务员在身份和待遇上没有任何差别,都使用行政编制且履行公务员权利义务,在职责权限能力要求等方面执行同样的制度。解决行政编制紧张的根本途径是转变政府职能,将不该做的事交出去,事少了自然需要的人少了。其次,科学设置岗位,向每一个编制要效率。


  误解三:不稳定性是动力。稳定性是政府工作延续性的保障。聘任制不是要给公务员制造不稳定,以此激发动力,反而要给聘任制公务员该有的保障,职业安定感是公务员的最大优势。公务员聘任制体现的是一种契约管理,在要求被聘公务员的同时,政府也要兑现自己的承诺。“能进能出”不能靠聘任制,聘任制主要是解决招专才的问题,引才、用才才是关键。真正畅通退出机制,需严格落实《公务员法》。2011年初,在《公务员法》实施五年之际,国家公务员局曾公布过一组数据,全国有600多万公务员,五年来仅辞退4778名公务员,由此可见,《公务员法》规定的退出制度执行力度大打折扣。


  公务员聘任制需添“两翼”


  深入推进公务员聘任制,需为聘任制增添“两翼”,分别是绩效管理和用人自主权。公务员聘任制盛行于新公共管理运动国家,新公共管理的倡导者认为,公务员的工作可以分为两类:一是给政治家提供决策建议,二是执行政策和提供公共服务。先一类需要职务常任,后一类工作多为事务性和技术性工作,与企业没有根本区别,可以引入竞争。于是一种更为灵活的合同聘用制应运而生。与此同时带来的另一个变化是科学系统的绩效管理和绩效工资制度。在英国,多数政府部门都制定了清晰的职位说明书,管理者据此对下属进行考核,考核结果成为绩效工资和职务晋升的重要依据。在新西兰,对执行官的考核主要根据事先商定的绩效合同进行,每年一次,考核由第三方撰写报告。在美国,联邦政府公务员的雇佣可分为终身制和非终身制,工作安排可以分为全职和兼职。美国高级专业技术类文官的终身制人员为987人,占89%,而非终身制123人,占比11%。美国联邦政府高级专业技术类文官的工资是普通文官的4.3倍,最高的可以达到副总统的年薪。我国公务员聘任制发挥充分作用,需在职位分类的基础上,将职位、薪酬、绩效管理三个环节结合起来,详细的职位说明是基础,薪酬待遇需兼顾市场及组织内部公平,绩效管理应贯穿始终。


  最近几年,西方国家的绩效管理越来越与组织战略相结合。西方国家公务员聘任制一方面强调绩效管理,另一方面主张下放人事权,例如,在英国,自1988年,保守党撒切尔政府大刀阔斧地改革,执行机关执行局化。2009年,执行局的公务员占英国政府公务员总数的49.89%。执行局首席执行官只对上级部委制定的绩效目标负责,在框架协议内享有人事管理与预算管理自主权。我国公务员聘任制落实应适当下放人事权,不能因担心用人违规,以严管为出发点。避免聘任制违规用人,真正的途径是强化用人追责。人事主管部门应从事无巨细地直接管理抽离出来,公务员聘任制繁琐的报批程序必将消解聘任制的真正效用。


  盘活公务员资源,不能仅仅靠公务员聘任制,而要将扩充职业阶梯、精细化分类管理、强化绩效管理、畅通退出机制同步进行才能取得实效。作者:易丽丽,本文来自《中国公务员》杂志

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